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產業技術評析
鋼鐵產能過剩何去何從
發表日期：2016-06-15
作者：陳建任(金屬中心)
摘要：
2016年4月18日全球主要產鋼國的主管官員、鋼鐵業者、煉鋼原料供應商、用鋼客戶，齊聚布魯塞爾召開「產能過剩和結構調整」高階論壇。
全文：
一、前言
2016年4月18日全球主要產鋼國的主管官員、鋼鐵業者、煉鋼原料供應商、用鋼客戶，齊聚布魯塞爾召開「產能過剩和結構調整」高階論壇。會議的主要目的是交換有助於減少現有鋼鐵產能過剩和阻止產能重開的意見，尋找因應全球鋼鐵業產能過剩挑戰的解決方案。另一方面希望藉由資訊的分享，強化對鋼鐵產能過剩問題和產業結構調整政策的資訊透明度。
二、全球煉鋼產能過剩問題惡化
【圖1】為2000~2015年全球粗鋼產能過剩趨勢圖，圖中顯示，2008年全球金融危機之後，世界鋼鐵需求急劇萎縮，之後幾年雖出現復甦，但2015年再次衰退，而全球煉鋼產能則以穩定的步伐增加。根據世界鋼協及OECD的統計，2015年鋼鐵需求量約減少了1.7%，但粗鋼產能持續增加，2015年全球粗鋼產能過剩擴大，已超過7億噸。疲弱的鋼鐵需求、持續的產能投資，讓鋼鐵業產能過剩問題惡化。OECD認為現階段各國政府需要做的是--避免支持煉鋼產能增設的相關措施，尤其是要消除補貼和政府援助措施。之後，則應該掃除妨礙產業結構調整的障礙，促進產業結構調整。
資料來源：OECD秘書處/本會議
圖1 2000~2015年全球粗鋼產能過剩趨勢
三、產能過剩與產業結構調整的問題點
與會各國代表咸認為解決產能過剩問題對鋼鐵業的永續發展相當重要，它是目前全球鋼鐵反傾銷案件暴增、貿易衝突加劇、廠商獲利減少、甚至出現關廠裁員的主要禍首之一，而矛頭當然指向產鋼量占全球將近5成、出口數量占全球24%的中國大陸。
目前產能過剩與產業結構調整最大的困難在於關廠失業問題、投資血本無歸的問題。與會大陸官員就明白指出，他們對其他國家鋼鐵業從業人員的下崗、失業可以感同身受，因為大陸面臨的問題更嚴重。中國大陸是全球最大的鋼鐵生產國與消費市場，占了全球近5成的供給與消費。其具規模的鋼廠有600家以上、2.5萬家鋼鐵貿易商、300萬的鋼鐵業就業人口，儘管只是上述規模的部分，其數量也相當可觀，勢必須考慮鋼鐵業關廠的社會承受力，控制失業問題對社會的衝擊，相關措施需要縝密的制度性安排，可能很難立竿見影。此外，中國大陸的煉鋼設備投資，多是21世紀後隨著鋼鐵需求超級循環崛起而大幅擴充的新產能，強迫淘汰與關閉尚未回收的投資，等於是讓鋼廠血本無歸，大陸鋼鐵業者持反對立場是可以預知的。
儘管世界各國都期待中國大陸進行實質性削減鋼鐵產能，但在國內龐大的壓力下，大陸官方一直不願做出實質的承諾，並提出了一些似是而非的理由，例如：全球景氣不佳造成需求衰退是產能過剩的原因、大陸產能過剩情況低於全球平均水準、每單位建築面積平均用鋼量趕不上先進國家有成長空間、提升需求可減少產能過剩且需求側深不可測等等論點，希望緩和各國的指責。
四、因應產能過剩與產業結構調整的可能做法
本次會議原本要簽署一份應對產能過剩作法的聯合聲明，但最後只有加拿大、歐盟、日本、墨西哥、韓國、瑞士、土耳其和美國代表進行簽署。儘管未達成共識，但與會者仍點出了一些因應產能過剩與產業結構調整的重點，希望提供給中國大陸及其它也同樣面臨產能過剩問題的經濟體參考，主要因應作法包括：
- 需求復甦時切忌見獵心喜：當經濟復甦、需求增加時，不能看作是擴增產能的機會，而應利用此一時機進行產業結構調整。
- 市場經濟原則需要遵守：鋼鐵市場的運行應交由市場機制來主導，不應讓保護措施成為對市場的扭曲，或因國家補貼讓無效率鋼廠繼續苟延殘喘。
- 應對產能過剩應未雨綢繆：只有能力強的企業才可能做到為企業員工的退路著想，鋼廠應該保留資源，以便需要進行重組時，有充分的資源協助員工度過轉職危機。因應產能過剩的措施通常很艱難、曠日廢時，若能越早開始進行越好。
- 必須主動採取解決產能過剩的措施：當需求與供給無法平衡時，若不採取行動，供給與需求無法自動達到平衡，產能過剩問題可能加劇市場的嚴峻態勢。
- 政府角色吃重：政府的產業政策可以指導產業的重組，在進行產能過剩調整時，政府需協助可能遭受較大衝擊的鋼廠所在社區、城市，避免出現災難性的後果。並建立的安全網，進行工人再培訓等，這些都脫離不了政府的角色。
- 可透過一些措施來解決產能過剩問題，但必須符合法律框架：過去歐盟曾採取的措施包括改善需求、不允許新增產能、無效產能的整併、大規模的工廠關閉、生產與銷售配額、最低價格區間機制、可行性審核和補貼規定、員工再訓練、提早退休、研發財務資源、社會保障措施等。歐盟對於外部經濟體，則要求訂定雙邊協議，進行進口鋼品的價格與數量自願性進口設限(自願設限在當時不是GATT規定所禁止的），並進行反傾銷監視與貿易救濟。
- 限制市場的准入：進行市場監測，避免再新設產能，雖然這些做法有些困難度，但對產業很重要。
- 應針對淨產能進行削減：若削減產能也新增產能，將無法解決產能過剩問題的。歐盟過去採取了淨產能的削減，而目前似乎未看到中國大陸提出此一淨產能削減的目標與應對措施。歐盟建議需要建立構建一個淨產能增減的動態監視系統，不單單只宣稱削減多少產能，而不談增加多少產能。
會議中一些與會者則建議，OECD除了可以在產能監視工作上有效發揮作用之外，也建議OECD鋼鐵委員會提供一個全球性論壇，引領進行更深入的全球鋼鐵重組任務，未來OECD在鋼鐵產業結構調整議題上，可進行的工作包括：
- 建立資訊共用機制，監測粗鋼產能發展、各國政府制定了哪些削減產能過剩或產業結構調整的政策，成果為何?監測出口信貸機構對新鋼鐵計畫支援的性質和程度。
- 建立政府政策和支援措施的指導方針，提供各國決策當局參考，以盡可能降低產業結構調整所造成的市場扭曲情形。並探討如何更有效地提供有關產業調整的技術援助。
- 發展長期性鋼鐵供需預測，且在進行預測時，將人口趨勢和創新等因素對鋼鐵消費的影響納入考量。
- 加強與其他國際組織和機構的聯繫，包括：國際金融機構，以解決產能過剩和結構調整工作等的相關問題。
五、結語
2016年4月份的布魯塞爾鋼鐵論壇並未能就產能過剩問題達成一致的協議，但壓力並未因此消失。5月起歐、美等國利用各種場合繼續對中國大陸施壓，包括：法國和德國呼籲歐盟成員國加緊貿易管制以免本地企業遭受大陸等國低價鋼材傾銷衝擊、歐洲議會以壓到性票數反對給予中國大陸市場經濟地位、七大工業國高峰會的公報特別點出鋼鐵產能過剩是迫切需要處理的議題、美中戰略與經濟對話會議美方抨擊大陸鋼鐵傾銷傷害全球市場等。
儘管，大陸以產能過剩情況低於全球平均水準、需求不振是產能過剩的部分原因、鋼鐵設備投資尚未回收、地方政府和鋼企反彈、市場經濟體制無法強求民營鋼企關閉產能等理由來辯白，但其一年上億噸鋼材出口全球市場是一個事實，將鋼材低價倒往世界各地、以鄰為壑也是事實。未來中國大陸可借鑑過去歐盟、美國、日本等先進國家處理產能過剩的經驗，投入資源進行產業結構調整，並協助從業人員轉職。以大國之胸襟解決世界之難題，除讓大陸鋼鐵業能早日脫胎換骨外，各國鋼鐵業也可在公平競爭的環境下永續經營。
（本文作者為金屬中心ITIS計畫產業顧問）
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